Engagement 16 du label Ecoquartier

L’adaptation au changement climatique des opérations candidates au Label ÉcoQuartier

Adaptation to climate change in french sustainable district Label

Résumé

Cet article témoigne d’une étude du Cerema1 sur l’évaluation de l’engagement 16 du Label EcoQuartier pour le compte du MEEM2. Dans une première partie, cet article interroge successivement l’évolution du label EcoQuartier et l’ensemble des candidatures dans leurs intentions d’adaptation aux évolutions du climat. Il pointe le manque d’implication en la matière et une confusion importante entre adaptation et atténuation. La seconde partie de l’article présente la méthodologie d’évaluation de l’engagement 16 du Label EcoQuartier. Elle fusionne les deux notions que sont risques et adaptation aux effets du changement climatique dans une approche globale du confort urbain, de la vulnérabilité aux risques actuels et des phénomènes climatiques évolutifs.

Abstract

This article shows a practical study for assessment of climate change adaptation in french sustainable district Label called EcoQuartier. In the first part, this article questions successively the evolution of the EcoQuartier's Label and adaptation’s intentions of each candidate. It shows a general indifference and a great confusion between adaptation and mitigation. The second part of this article presents a methodology for assessing climate change adaptation in the EcoQuartier’s Label. It merges two concepts, risk and adaptation to climate change effects, in a global approach of urban comfort, vulnerability to current risks and changing weather patterns.

Mots clé : adaptation, climatologie urbaine, aménagement urbain, écoquartier, méthodologie Key words : adaptation, urban climatology, urban design, écoquartier, methodology

Si les ÉcoQuartier prétendent exprimer en France la démarche la plus vertueuse en matière d’aménagement opérationnel durable, il apparaît intéressant d’y observer la bonne prise en compte du changement climatique et les options retenues par les porteurs de projet pour s’y adapter. Or, parmi les 20 engagements de la démarche nationale de labellisation des ÉcoQuartier portée par le Ministère du Logement et de l'Habitat durable, l’engagement 16 s’intitule « Produire un urbanisme permettant d’anticiper et de s’adapter aux changements climatiques et aux risques ». Dans cet engagement, il est demandé aux porteurs de projet de décrire le choix de localisation du futur ÉcoQuartier vis-à-vis des enjeux identifiés en matière de risques naturels ou technologiques, la prise en compte dans la programmation et la conception des différentes prescriptions liées aux risques avec des solutions adaptées, ou encore la participation de l’ÉcoQuartier à la réduction des risques à une échelle plus vaste. Analyser les réponses des candidats au Label et évaluer les projets d'ÉcoQuartier spécifiquement sur l'engagement 16 donnent un panorama national de l'adaptation au changement climatique de ce type de projets urbains. 

Les auteurs (L'équipe projet était constituée de Cyril Pouvesle (Cerema Territoires et villes), Julien Bouyer, Aurélie Gerolin et Philippe
Gastaud (Cerema Est / Laboratoire régional de Nancy), sous la direction de Jean Richer. Pour une facilité de lecture, ce groupe de travail sera dénommé « les auteurs » dans la suite de l’article.) suivent la démarche ÉcoQuartier depuis le premier appel à projets et ont récemment contribué à l’élaboration de la méthodologie d’évaluation du Label en pilotant l’évaluation de l’adaptation des projets au changement climatique. Le présent article doit donc être considéré comme un retour d’expérience technique de praticiens engagés dans l’évaluation nationale de projets opérationnels. 

Le présent article se structure très simplement en deux temps. Le premier verra une analyse des candidatures aux appels à projet puis à la Labellisation au regard de leurs engagements en matière de prise en compte du climat et des options d'adaptation exprimées. Un second temps exposera la méthodologie d’évaluation de l'engagement 16 du Label ÉcoQuartier.

I. L’ADAPTATION AU CHANGEMENT CLIMATIQUE DANS LA DÉMARCHE ÉCOQUARTIER

La démarche ÉcoQuartier, telle que mise en place par l’État, est issue du Grenelle de l’environnement et de la loi portant engagement national pour l’environnement (art. 7 III) qui stipulait de « mettre en place des écoquartiers d’ici 2012 dans les collectivités de plus de 50 000 habitants ayant un programme de développement de l’habitat significatif ». 

À cette fin, le Ministère a mis en place un premier appel à projet en 2009 en indiquant aux collectivités de présenter des projets d’aménagement urbain selon 7 domaines d’excellence principalement environnementaux. Le terme « climat » n'apparaissait pas dans l'avis de l'appel à projet. Ce premier appel à projet a permis de valoriser des projets intéressants ainsi que la mise en place du Club ÉcoQuartier réunissant les collectivités lauréates. Les travaux de ce club ont abouti à la rédaction d’un référentiel ÉcoQuartier de 20 ambitions avec une ambition concernant spécifiquement le climat*. Les collectivités pouvaient ainsi mieux valoriser leurs actions en matière d'atténuation et d'adaptation au changement climatique. Toutefois, le bilan de l’appel à projet 2011 montre que dans les 395 dossiers ayant répondu à cet appel à projet, très peu d’actions en matière d'adaptation ont été exprimées (seulement 23 % des dossiers). Très souvent, une confusion entre l’atténuation et l’adaptation pouvait être remarquée puisque l’efficacité énergétique était par exemple souvent présentée comme une action d’adaptation. 

En 2013, la remise à plat du référentiel pour créer le Label ÉcoQuartier a permis de renforcer la visibilité de l'adaptation au changement climatique avec la rédaction de l’engagement 16** sous sa forme actuelle (fig. 01). L'atténuation, si elle a disparu en tant que telle demeure intégrée quatre autres engagement du Label. 

Le référentiel ÉcoQuartier mêle aujourd’hui au sein du même engagement la prise en compte des risques et la prise en compte de l’adaptation au changement climatique***. En effet, si les risques urbains sont d’une grande diversité, les effets du changement climatique vont avoir tendance à accroître certains de ces risques (enjeux et aléas) tout en modifiant leur aire d’impact. Ces effets vont également générer un changement des modes de vie lié à l’apparition de nouvelles conditions météorologiques.

I.2. L’approche de l'adaptation au changement climatique en vu de l'évaluation des candidatures au label ÉcoQuartie

Accompagner une politique nationale d’évaluation à destination de toutes les collectivités potentiellement porteuses de projet d’aménagement durable nécessite de développer une démarche lisible et adaptée à une grande variété de contextes. Afin de cadrer le sujet de l'adaptation, nous avons distingué d’une part les aléas climatiques actuels qui entrent dans la doctrine des risques naturels et son corpus réglementaire. Il s’agit principalement des risques d’inondation, de submersion ou encore de retrait et gonflement des argiles. Il est à noter que l’adaptation aux risques actuels se fait essentiellement par le respect des règlements lorsqu'ils existent. Très rares sont les dossiers surpassant les obligations réglementaires par une composition urbaine ou des dispositions techniques spécifiques résiliantes. 

D’autre part, nous avons anticiper l’évolution des principaux aléas* climatiques. Pour ce faire, nous avons repris le cinquième rapport du GIEC** qui indique que « de nombreux risques vont se concentrer dans les zones urbaines européennes, notamment le stress thermique, les précipitations extrêmes, les inondations à l’intérieur des terres et sur les côtes, les glissements de terrain, la pollution de l’air, ou encore la rareté de l’eau ». 

Néanmoins, le rapport met en avant principalement pour cette partie du monde :
• « l’augmentation des pertes économiques et des personnes touchées par les inondations dans les bassins versants et sur les côtes ;
• l’augmentation des restrictions d’eau. Réduction de l’accès à l’eau combinée à une demande croissante et une ressource de plus en plus faible ;
• l’augmentation des pertes économiques et du nombre de personnes touchées par les épisodes de chaleur extrêmes. » 

Il s’agissait de prendre en compte des aléas qui présentent un risque actuel (car connu historiquement) mais aussi lié à des évolutions probables tout en se limitant aux trois principaux enjeux du GIEC sachant qu’ils englobent déjà un nombre important de phénomènes : inondations par remontée de nappe, par ruissellement, crues, submersion marine, retrait et gonflement d’argile, coulée de boue, canicule... 

D’autre part il s’agit de mieux comprendre les conditions de vie futures auxquelles le territoire aura à faire face et de les prendre en compte dans les aménagements : sécheresse et stress hydrique affectant les végétaux mais aussi l’activité humaine, la canicule et la dégradation de la qualité de l’air pouvant si associer, effet d’îlot de chaleur urbain...
La distinction faite doit aider dans l’analyse des options d’adaptation sans pour autant hiérarchiser les phénomènes. Il est tout aussi important de se prémunir contre un évènement violent d'occurrence rare que de s’adapter à une surchauffe estivale régulière touchant le confort quotidien et ayant des conséquences sur la santé des personnes les plus vulnérables : il s’agit tout à la fois de prendre en compte les variations extrêmes du climat et ses variations moyennes. Il faut noter que certains événements considérés ici comme des risques occasionnels - tels les épisodes caniculaires - pourront devenir courants et nécessiteront une adaptation profonde des modes de vies.

Les candidats aux appels à projets puis au Label ÉcoQuartier ont rempli un dossier de candidature (dont nous avons pu voir l’évolution précédemment). La base LOAD* sur l’aménagement durable nous renseigne sur 556 opérations dont 467 candidatures. Chaque candidature exprime de manière plus ou moins évidente des options d’atténuation et d’adaptation au changement climatique essentiellement dans les domaines de l’énergie, de l’eau et de la nature en ville. Une partie de cette vaste base de données permet donc l’analyse de la prise en compte de l’adaptation au changement climatique.
Trois biais importants méritent d’être mentionnés. Tout d’abord, s’agissant d’une saisie libre des candidats, ce corpus présente des intentions politiques et programmatiques au sujet des risques et de l’adaptation au changement climatique et non des réalisations effectives. Ensuite, les changements d’intitulé et de questionnement pour certains engagements ont pu orienter différemment les réponses des candidats

nécessitant un important travail de relecture pour faire une comparaison des réponses dans le temps. D’autre part, la qualité de la ou des personnes ayant rempli la base de données peut orienter les réponses apportées : en fonction de la taille de la commune et de l’organisation de la maîtrise d’ouvrage, la compréhension du questionnement de la grille ÉcoQuartier et l’intérêt porté aux différents enjeux peuvent être très variables. En dehors même de la qualité des projets, toutes les réponses sont donc inégales dans la qualité des descriptions. Dans tout les cas, il convient de bien rappeler que la base LOAD recense des intentions politiques et parfois techniques sous forme de déclaration alors que les études sont en phase de faisabilité et plus rarement opérationnelles. Des choix opérationnels ultérieurs peuvent remettre en cause ces intentions. Ces biais ne sont néanmoins pas de nature à fausser une analyse d’ensemble. 

L’analyse des auteurs montre que les enjeux liés au changement climatique exprimés par les porteurs de projet dans la base LOAD peuvent être rassemblés en quatre familles** :

• Les risques majeurs qui font l’objet d’une doctrine et de politiques publiques régaliennes (dont la prise encompte est basée sur les évènements connus) ; 

• l’évolution de certains risques sous l’effet du changement climatique comme par exemple l’inondation par débordement de cours d’eau ou ruissèlement (ce risque existe déjà mais les projections climatiques prévoient des épisodes pluviaux plus brutaux et intenses dans certaines régions) ou encore la submersion marine (élévation projetée du niveau de la mer) ; 

• le renforcement des vagues de chaleur extrême ; 

• les phénomènes qui ne peuvent être considérés comme des risques mais qui agissent sur le couple confort /inconfort de vie comme par exemple l’élévation des températures moyennes. 

L’analyse s’est concentrée sur les trois enjeux principaux que sont l’inondation prise au sens large (par submersion, débordement de cours d’eau et remontée de nappe), l’augmentation des restrictions d’eau (intitulée « ressource en eau » pour plus de facilité) et les épisodes de chaleur extrêmes. S’agissant d’aménagements urbains, les enjeux d’inondation et de ressource en eau ont été complétés par un enjeu dit « eaux pluviales » (associant l’inondation par ruissellement à l’infiltration locale des eaux et intégrant les questions de mouvements de terrain comme le retrait et gonflement des argiles) (figures 2 et 3 : analyse par enjeux de l’adaptation déclarée parmi les 467 candidatures présentes dans la base LOAD). Enfin, un cinquième enjeu a été observé aux côtés des 4 autres par volonté de comparaison : l’atténuation telle que déclarée par les porteurs de projets concernant la performance énergétique des constructions, la conception bioclimatique ou encore le recours aux énergies renouvelables. 

Bien qu’une approche systémique soit à privilégier en matière d’adaptation au changement climatique, nous faisons ici le choix d’une approche plus analytique par phénomène. Ce choix s’explique par la variété des situations locales et surtout par le caractère balbutiant de l’adaptation dans les démarches d’aménagement opérationnel.

Le référentiel ÉcoQuartier comprend 20 engagements sur lesquels les porteurs de projet proposent de mettre en valeur les moyens et les actions réalisés pour satisfaire ces engagements. Selon le contexte de l’opération et les enjeux locaux, un engagement pourra être prépondérant par rapport à un autre. Les enjeux spécifiques à l’adaptation au changement climatique ne doivent donc en aucun cas être détachés des autres ambitions du porteur de projet. Pour le dire simplement, un bon dossier d’ÉcoQuartier peut être faible sur son volet d’adaptation et inversement un dossier qui prend bien en compte le volet adaptation peut être globalement faible. 

Entre les deux appels à projet et le Label, nous observons que globalement le niveau des candidatures a augmenté sur le volet « adaptation » au climat ; cette évolution est en partie due à la reformulation de l’engagement 16 poussant les porteurs de projet à mieux déclarer ce type d’actions. En revanche, nous n’observons pas chez les lauréats (et les engagés dans la démarche de labellisation) une progression significative entre 2009 et 201512. De manière plus générale, il faut remarquer la très grande faiblesse de l’adaptation au climat futur, toutes sessions confondues. Ce constat interroge en lui-même. Si les ÉcoQuartiers représentent le meilleur de l’aménagement contemporain en France et en matière de développement durable, nous ne pouvons que constater la très faible prise en compte du climat futur et le manque patent de dispositions déclarées d’adaptation. Une partie de l'explication tient au fait que les opérations d’aménagement sont toujours longues et qu’une décennie peut s’écouler entre la décision initiale et la livraison. Les projets présentés aux appels à projet et au Label ont été conçu durant la décennie 2000 alors que le questionnement climatique était centré sur l’atténuation dans le sillage du protocole de Kyōto (1997), relayé par les services déconcentrés de l'État et l'ADEME auprès des collectivités territoriales. Les projets présentés aux appels à projets puis au Label témoignent d'une ambition forte en matière de performances énergétiques des bâtiments et d’intégration des énergies renouvelables dans les projets. Néanmoins, le constat demeure : l’adaptation au climat futur est absente d’une très grande majorité des dossiers de candidature. 

L’analyse pour les quatre enjeux retenus (avec l’atténuation pour base de comparaison) montre une large prédominance sur les questions d’eaux pluviales. La prise en compte de cet enjeu tient très certainement à l’obligation réglementaire du dossier Loi sur l’eau rendu obligatoire au-delà d’un hectare d’aménagement. Par le questionnement qu’il impose et ses objectifs chiffrés, il introduit la problématique des eaux pluviales très en amont de la conception du projet, préalablement au dossier de candidature. Mais au-delà, la contrainte du recollement et de l’infiltration des eaux pluviales est transfigurée par la figure de leur traitement aérien avec des noues paysagères qui devient un archétype de ce type d’aménagement durable (plus de la moitié des dossiers présentés y font explicitement référence). En revanche, très rares sont les dossiers porteurs d’une ambition anticipatrice.
Malgré un questionnement spécifique dans l’engagement 19, la préservation de la ressource en eau est rarement traité hormis dans ses dimensions triviales comme la mise en place d’économiseur d’eau sur les robinets et rares sont les projets qui vont vers la récupération d’eau allant au-delà de l’arrosage de proximité. Face aux sécheresses de cette dernière décennie et aux arrêtés de restriction d’eau, il apparaît surprenant que cet enjeu ne soit pas mieux traité par les porteurs de projet. 

La prise en compte de l’élévation des températures et de l’augmentation des épisodes caniculaires est certainement l’enjeu le mieux pris en compte (selon l’analyse qualitative que nous avons fait des dossiers de candidature) dans sa double dimension climat actuel / climat futur. Si l’enjeu apparaît dans l’ombre de l’atténuation (mise en avant du bioclimatisme, performance optimisée des constructions et recours aux énergies renouvelables), son traitement fait quasi systématiquement l’objet d’une projection dans le climat futur. Ce résultat se rapproche de la pensée dominante de la décennie 2000 - 2010 qui associait presque exclusivement le changement climatique au réchauffement des températures. Dans les dossiers de candidature, la prise en compte du phénomène d’îlot de chaleur est associé très souvent aux aménagements paysagers, au traitement aérien des eaux pluviales et plus rarement à la conception bioclimatique des formes urbaines. Les déclarations de principe des porteurs de projets ne doivent pas nous faire oublier que rares sont ceux qui mènent des études poussées pour connaître les climats locaux actuels et ceux du futur. Même l’atténuation est massivement représentée dans le climat présent sans tenir compte de ses évolutions. 

En conclusion, il apparaît que les candidatures aux appels à projet et au Label ne font ressortir que faiblement l’enjeu global de l’adaptation. Seules quelques collectivités ont entrepris des démarches exemplaires en matière de connaissance des évolutions locales du climat, de leurs impacts territorialisés et plus rarement d’adaptation.


L'observation de la répartition géographique des intentions d’adaptation montre que l’enjeu du phénomène de vagues de chaleur est souvent pris dans sa dimension projective (anticipation du climat futur) lorsqu'il est abordé. Le déterminant géographique n'est pas régional puisqu’il n’existe pas un déséquilibre important entre le nord et le sud de la France métropolitaine. Il ressort plutôt une prédominance des espaces urbains denses puisque 66 % des dossiers sont déposés par une commune appartenant à un grand pôle (10 000 emplois ou plus) et 16 % le sont par une commune appartenant à la couronne d'un grand pôle.
Concernant les intentions d’adaptation dans le traitement des eaux pluviales, nous observons que la dimension prospective (prise en compte du climat futur) est forte sur la côte méditerranéenne et le long de la vallée de la Seine. Cela correspond à des territoires urbanisés déjà soumis à des épisodes pluvieux intenses doublés d’inondation par débordement de cours d’eau où le dimensionnement des ouvrages d'évacuation des eaux pluviales doit nécessairement prendre en compte une aggravation des débits. 

Nous observons une répartition géographique différente selon qu’il s’agisse de prise en compte du phénomène de vagues de chaleur et du traitement des eaux pluviales, preuve que les options d'adaptation sont variables selon les contextes territoriaux et l'appétence des porteurs de projet pour les différentes thématiques. Cette observation est à rapprocher du constat que les meilleurs dossiers en matière d'adaptation mettent en avant des bouquets d’options composés de deux voire exceptionnellement de trois enjeux.

Malgré le faible investissement déclaré, nous observons néanmoins des démarches vertueuses de la part de certaines collectivités. Un tiers des dossiers mentionne un risque sur le quartier : inondation, risque sismique, risque lié au sol (retrait gonflement d’argile, effondrement). Les projets font alors état de la réglementation et expriment la volonté de vouloir aller au-delà. La moitié des dossiers indiquent travailler sur la gestion intégrée des eaux pluviales pour ne pas aggraver le risque inondation en aval. Parmi les 32 quartiers labellisés en 2013 et 2014, 3 dossiers sont exemplaires et 9 sont innovants. À Boulogne-Billancourt (92), le projet valorise par exemple le parc de Billancourt comme un bassin urbain d’expansion de crue.

Certains projets s’appuient sur le volet adaptation d’un Plan climat énergie territorial (PCET) ou d’un Agenda 21. C’est le cas de la ville de Blagnac (31) dont les dispositions en matière d’adaptation découlent de l’Agenda 21 que la collectivité a réalisé ou encore Toulouse Métropole (31) qui participe au programme européen Mi Ciudad AC2*. L’innovation en matière de modélisation a permis la réalisation d’une carte des albédos** moyens dans le quartier de la Duchère à Lyon avec une ambition marqué sur la lutte contre l’effet d’îlot de chaleur urbain (ICU). 

Les innovations peuvent se concentrer également à l’échelle du bâtiment. Le Pôle Molière du Projet de renouvellement urbain (PRU) des Mureaux (78) a pour ambition d’être certifié à l’exploitation sur les questions d’adaptation. De manière plus générale, la volonté de prise en compte du confort d’été dans les bâtiments est souvent évoquée avec pour préconisations principales des logements traversants pour favoriser la ventilation naturelle, des occultations extérieur ou des brises soleil, des façades et/ou toitures végétalisées, une inertie thermique renforcée ou encore une sur-ventilation nocturne (surtout dans les équipements). 

Ces observations ont été concomitantes avec le démarrage de la mission d’assistance à maîtrise d'ouvrage confiée au Cerema pour la réalisation d'une méthodologie d'évaluation des 20 engagements de la démarche ÉcoQuartier à laquelle ont participé les auteurs en pilotant l’évaluation de l'engagement 16 spécifique à l'adaptation au changement climatique. Il s'agissait d'élaborer une méthodologie propre à évaluer les ÉcoQuartier après achèvement des travaux et à guider les futures candidatures dans leurs réflexions sur l’adaptation.

L’élaboration de la méthodologie spécifique à l’engagement 16 « Produire un urbanisme permettant d’anticiper et de s’adapter aux changements climatiques et aux risques » a conduit les auteurs à une réflexion sur les notions mêmes de risques, de confort et d’adaptation aux effets du changement climatique dans les opérations d’aménagement. Les auteurs avaient un double objectif : proposer aux maîtres d’ouvrage des éléments de questionnement et des indicateurs permettant de s’auto-évaluer, et définir deux indicateurs alimentant une observation nationale des ÉcoQuartier.

En bénéficiant de notre retour d'expérience en matière d’aménagement et de gestion des risques* et dans un soucis de lisibilité envers les porteurs de projet, nous avons pris le parti de décliner l’évaluation de l'engagement 16 en quatre temps - connaissance, gouvernance, réponse opérationnelle, informations, suivi et sensibilisaiton - proposant une ou plusieurs questions évaluatives pour chaque temps, un ensemble de critères qualifiants suivis d’indicateurs qualitatifs, quantitatifs ou ouverts. Ce questionnement possède une fonction d’interpellation qui doit permettre au porteur de projet s’auto-évaluant de s’interroger sur des points précis qui le conduiront à analyser sa démarche de projet et sa reproductibilité dans des opérations ultérieures. Une synthèse de ces indicateurs est présentée sous forme d’une feuille de calcul dont le remplissage des valeurs permet d’obtenir un tableau de bord de type “météorologique” de l’adaptation du quartier en question.

L’évaluation est structurée selon 4 temps dans le cycle du vie du projet : la connaissance qui correspond à la phase préalable aux études opérationnelles (acquisition des données nécessaires), la gouvernance même du projet en phase de conception, l’aménagement urbain qui correspond à la réalisation concrète des objectifs d’adaptation, et enfin l’information et la gestion de crise lorsque le quartier est en fonctionnement. Cette structuration en 4 temps correspond à des périodes clairement identifiables du projet pour la collectivité et le porteur de projet. Les auteurs voulaient dépasser le simple cadre des travaux (la réponse opérationnelle) en insistant sur deux temps en amont : la gouvernance du projet en phase de conception (comprenant la programmation et les faisabilités), et avant même celle-ci l’acquisition de données climatiques locales et la réalisation de documents cadres (tels les PCEAT, les plans Climat…). De la même manière, nous voulions que l'achèvement des travaux ne soit pas l'horizon de l'évaluation en intégrant les actions nécessaires à la sensibilisation de la populations et la gestion de crise. Ce faisant, ces quatre temps mobilisent des acteurs différents, aux missions et aux compétences variés, mais il nous semblait primordiale d'insister sur l'enchaînement de ces moments pour une adaptation maîtrisée.

La structure évaluative développée dans l'évaluation de l'engagement 16 ne sera abordée ici que succinctement au travers des 2 premiers niveaux que sont les questions évaluatives (QE) et 3 critères qualifiants (CQ) illustrant chaque question. Les indicateurs et leur mode d’acquisition des données, de calcul et d’interprétation ont été exclus de la présente contribution. Il convient de rappeler le caractère non exhaustif de cette évaluation qui s’attache à des points précis engageant les porteurs de projet dans une démarche réflexive devant leur permettre de s’interroger sur leurs pratiques.

Les 7 questions évaluatives ont été déterminées de manière empirique en synthétisant les multiples questionnements des auteurs sur les 4 enjeux (déterminés dans la partie I.3. du présent article). Initialement, nous avions adopté une structure par enjeu avec d'autres questions évaluatives qui se révélaient peu opérationnelles pour les porteurs de projet auprès desquels nous l'avions testé. C'est pourquoi la structure suit désormais le déroulement du projet.

II.2.1. Connaissance  

Le « temps de la connaissance » se positionne avant la phase opérationnelle et regroupe les études réalisées en amont. Il peut s'agir d'étude territoriales telles les Plan climat ou d'études spécifiques à la connaissance du climat (et de son évolution) pour la zone géographique comprenant le futur ÉcoQuartier. Il a semblé très important aux auteurs de sensibiliser les porteurs de projet sur les démarches en amont même du projet capables d'orienter favorablement sa programmation. Il nous semble en effet que les options structurantes d'adaptation se cristallisent très rapidement dans les premiers temps de la programmation (comme par exemple une composition urbaine favorisant la ventilation naturelle) et que les éléments de connaissance du climat et de ses évolutions doivent être rapidement disponibles au risque de retarder l'élaboration du projet.

II.2.2. Gouvernance

Le « temps de la gouvernance » correspond à celui de l'organisation de la maîtrise d'ouvrage pour mener à bien un projet urbain spécifique. Il assemble le temps de la programmation et celui de la conception pré-opérationnelle du projet tout en mettant plus particulièrement en lumière l'organisation des maîtrises d'oeuvre et d’ouvrage, leur inter-relation et les relations avec les autres acteurs du projet dont la population.

II.2.3. Réponse en matière d’aménagement urbain 

Le « temps de la réponse en matière d'aménagement urbain » est celui de la mise en oeuvre des options d’adaptation préparées lors de la phase précédente. En matière de composition urbaine, il peut s'agir par exemple de lutter contre les îlots de chaleur urbains (ICU). Les espaces majoritairement résidentiels doivent garantir un effet d’ICU moindre avec une baisse des températures la nuit par déphasage rapide. Sur les territoires les plus exposés au risque d'inondation, une réflexion prospective doit conduire à dimensionner les infrastructures de rétention ou d’évacuation des eaux et prévoir des zones refuges et des circulations protégées pour la population. Autre exemple encore avec la végétalisation de pleine terre pour garantir une évapotranspiration et donc un rôle important de régulation thermique afin de réduire l’effet des canicules. Les solutions techniques sont nombreuses et doivent à chaque fois être issues d'une démarche de projet tenant compte du contexte local.

Ce temps se situe donc à cheval sur les études opérationnelles et la réalisation des travaux. C'est le lieu même des arbitrages entre les options d'adaptation pré-déterminées et des contraintes techniques et financières.

II.2.4. Information, suivi et sensibilisation

Il semblait important à l'équipe projet de ne pas limiter l'évaluation à l'achèvement des travaux pour solidariser dans l’évaluation la phase de conception / réalisation avec celle ultérieure de la gestion du nouveau quartier. Pour ce faire, trois notions ont été réuni : l'information du public sur les risques actuels encourus et des impacts prévisibles de l’évolution des conditions climatiques d'une part, le suivi technique voire scientifique des aléas et des conditions climatiques d'autre part, et les actions de sensibilisation spécifiques aux usages pour réduire la vulnérabilité des populations aux aléas et à l'évolution des conditions climatiques. Ces trois notions doivent interagir entre elles mais l'observation des candidatures - ainsi que les expertises de terrain menées dans le cadre de la labellisation - démontrent que les actions des porteurs de projet sont rares en la matière. Hormis le DICRIM*, les auteurs n'ont pas eu connaissance d'actions locales d'information et de sensibilisation spécifiques au changement climatique. Nous pouvons tout de même citer le quartier Luciline de Rouen ayant participé au projet Futur Cities** avec pour ambition de changer le comportement des habitants face à de nouvelles conditions climatiques.

II.2.5. Une analyse en cycle

Ces quatre temps peuvent être considéré comme un cycle. Les enjeux identifiés sur le territoire en matière de risques existants et de leurs évolutions (« Temps de la connaissances ») permettent d'élaborer des options d'adaptation (« Temps de la gouvernance ») qui sont hiérarchisés dans le dossier de candidature au Label (intentions inscrites dans le dossier telles qu’analysées au I.4.). La mise en oeuvre du projet va faire évoluer ces options du fait des choix de conception, des contraintes techniques et des arbitrages financiers (« Temps de la réponse »). L’effectivité des dispositions réellement réalisées en matière d’adaptation aux effets du changement climatique peut alors être estimée (« Temps de l’évaluation », objet de la présente méthodologie). Enfin il nous semble important d’évaluer la perception et la sensibilité des habitants et des usagers du quartier face aux mesures d’adaptation (« Temps de l'information / suivi / sensibilisation »). Sans une évaluation en continue ou à plusieurs reprises du quartier, une évaluation un an après achèvement des travaux peut donner une bonne image des actions engagées ou prévues en matière de suivi, d'évaluation et de sensibilisation. Il manque aujourd'hui à la méthodologie mise en place l'évaluation du retour d'expérience sur les projets urbains ultérieurs.

Dans une logique d’observation nationale, le Ministère a demandé que soit identifié deux indicateurs par engagement pour alimenter la méthode d’évaluation globale des ÉcoQuartier. Concernant l’engagement 16, un indicateur quantitatif sur l’exposition aux risques et un indicateur qualitatif en matière de gouvernance ont été retenus.

II.3.1. Quels risques sont / ont été identifiés au sein du périmètre de l’ÉcoQuartier et le changement climatique a-t-il été identifié comme facteur d'aggravation de ceux-ci ?

Cet indicateur cadre la prise en compte des enjeux à l’initiation du projet. Il permet de recenser les risques existants sur le site, qu’il s’agisse de risques majeurs faisant l’objet d’une réglementation ou de risques non réglementaires (tel que le phénomène d’îlot de chaleur pouvant renforcer le risque caniculaire). Ce recensement se double d’une application des projections climatiques sur ces risques pour déterminer leurs évolutions tendancielles. Il est quantitatif car une échelle d’enjeux fort / moyen / faible / sans objet s’applique sans qu’il existe de valeur de référence.

II.3.2. Quel fut le niveau d’engagement du porteur lors de la conception du projet concernant sa résilience vis à vis des risques et de l’adaptation au changement climatique ?

L'indicateur permet de qualifier la façon dont le porteur de projet s’est engagé en faveur (1) de la résilience aux risques allant au-delà des contraintes réglementaires et (2) de l’adaptation au changement climatique. Cet indicateur veut mettre en avant les approches systémiques que les porteurs de projet ont pu développer dans leurs démarches de conception. En ce sens, il ne distingue par les deux notions mais tente de les associer (1 + 2) dans une analyse matricielle.

L’indicateur se concentre sur les moyens mis en oeuvre par le porteur de projet et non sur les résultats obtenus à chaque grande phase de conception du projet d’ÉcoQuartier. L’indicateur requiert une analyse matricielle préalable pour interroger toute les facettes du processus de projet au regard de l’adaptation. Ce travail préalable fait, il doit ensuite permettre de répondre à cette question ouverte : Quel fut l’engagement du porteur lors de la conception du projet concernant la résilience vis à vis des risques et de l’adaptation au changement climatique ? 

L’association d’un indicateur quantitatif - représentatif du questionnement évaluatif de l’engagement 16 - avec un indicateur qualitatif plus proche d’un questionnement politique - tel qu’il a pu être identifié dans les discours des candidats - permet d’obtenir une première image de la position de l’ÉcoQuartier vis à vis de l’adaptation au changement climatique. Cette première approche reste bien entendu complémentaire de l’évaluation complète de l’engagement 16.

II.4. Limites et incertitudes de l’exercice tel qu’il découle des questions évaluatives

La difficulté réside dans la grande diversité des risques urbains. Chaque ÉcoQuartier devrait faire l’objet d’une analyse particulière en fonction de sa vulnérabilité (territoires de montagne, soumis à des crues lentes ou des crues rapides, territoires littoraux, ultramarins…). Il s’agit donc dans un premier temps de donner un aperçu des risques existant et/ou connus sans chercher à les caractériser davantage. À ce stade, et en fonction des indicateurs retenus, l’accent a été mis sur des aspects particuliers de la vulnérabilité des ÉcoQuartiers : conscience du risque, alerte et gestion de crise, prise en compte des aléas climatiques dans l’urbanisme, protection, adaptation du bâti et de ses usages au risque. Sur les 8 catégories d’enjeux classiquement identifiées dans les études de vulnérabilité (bâti, activités économiques, enjeu humain, établissements sensibles, patrimoine, milieux naturels, réseaux dont infrastructures, équipements stratégiques pour la gestion de crise), il faudrait veiller à avoir un équilibre dans les indicateurs.

Une première présentation de la méthodologie d’évaluation de l’engagement 16 à deux collectivités test a permis de s’assurer de l’intelligibilité de la démarche. Maintenant, une phase de test d’une plus grande ampleur va avoir lieu en combinant les méthodologies d'évaluation s'appliquant aux 20 engagements.

À l’issue de cette étude, trois questions se posent encore aux auteurs. 

Quel est l’impact du climat et de son évolution sur un territoire ? cela sous-entend l’organisation de la connaissance à différentes échelles territoriales. Le périmètre à prendre en compte pour les opérations d’aménagement ne se limite pas à leur emprise directe. De plus, il convient d’établir un lien entre le projet d’adaptation locale et les différents documents de planification (SRCAE, PLU, SCoT, Plan climat…). Ce constat plaide, s’il le fallait, pour un renforcement de la connaissance localisée des effets du changement climatiques. D’autre part, il engage à une réflexion à grande échelle sur les choix de localisation de certains aménagements (éviter de construire par exemple là où il y a un aléa prévisible plutôt que de s’entêter à adapter les aménagements).

Quelle est l'efficience réelles des projets d’adaptation au changement climatique ? L’adaptation optimale - le tout adapté - ne serait pas soutenable financièrement. Il convient plutôt d’ajuster nos réponses au plus près des enjeux territoriaux dans une évaluation ex-ante de l’impact des évolutions climatiques. Cela interroge alors l’élaboration des options d’adaptation, l’arbitrage au sein même de ces choix et l’arbitrage avec d’autres besoins tous aussi importants et plus immédiats. Des méthodes d’analyse des options d'adaptation sont disponibles pour cela (analyse multi-critères, analyse coûts-bénéfices…).

D’autre part, des expérimentations ont déjà eu lieu, portées par des collectivités ambitieuses, qui permettent des premiers retours d’expérience. Ces retours nous conduisent à réviser quelque peu notre méthodologie d’évaluation : il nous faut passer d’une évaluation quantitative de résultats à une évaluation de moyens pour permettre d’intégrer des innovations insoupçonnées qui seraient développées sur les territoires. Il s’agit d’insister sur le caractère exploratoire de la période dans laquelle nous nous situons : il n’existe pas encore de méthode avérée, encore moins de doctrine, et une grande place peut être accordée à l’expérimentation pour peu qu’elle soit évaluée et capitalisée afin de pouvoir bénéficier à tous.

Quelles réponses peut apporter un projet pour davantage de résilience locale au climat ? Les effets du changement climatique entraîneront des combinaisons locales d’aléas à l’intensité variable dans le temps. Ce constat impose de privilégier une approche systémique de ces impacts sur le cycle de vie des éléments architecturaux et urbains. Cela engage à une double réflexion. D’une part, les projections climatiques, associées à une prospective sur l’évolution des pratiques et des modes de vie, doivent être croisées avec la durabilité des aménagements. D’autre part, au-delà de la résistance de l'aménagement en lui-même, il faut interroger la capacité de ce dernier à favoriser l’adaptation par des aménagements adaptés, adaptables, ou encore réversibles.

Ces trois questions, issues de nos réflexions lors de l’élaboration de cette méthodologie d’évaluation, nous poussent vers une évaluation qui soit un processus ouvert dans la durée, ex-ante, in-itinere et plus seulement ex-post comme aujourd'hui. Elle doit s’attacher à ne pas envisager l’adaptation comme une somme d’actions mais doit devenir le lieu à partir duquel s’interroge le projet au regard des effets du changement climatique. Dans la commande qui était confiée aux auteurs, nous ne pouvions pas aller plus loin. Néanmoins, l’appréhension des effets constatés du changement climatique nous pousse à revoir nos modes de conception des projets urbains et l’évaluation pourrait en devenir la colonne vertébrale, ne serait-ce qu'en évitant la maladaptation.